La « règle d’or » revient constamment dans le langage politico-économique. De quoi s’agit-il ? À l’origine ce terme trouve son inspiration dans le rapport Camdessus (juin 2010) intitulé : « Réaliser l’objectif constitutionnel d’équilibre des finances publiques » (rapport commandé par une lettre de mission du premier ministre en mars 2010). Ce rapport développe l’idée que l’innovation constitutionnelle permettrait d’apporter une réponse pratique à un certain nombre de trois chaînons manquants :

1. L’inexistence dans notre législation d’un instrument assurant la primauté sur les lois financières annuelles de lois pluriannuelles organisant le cheminement vers un objectif d’équilibre.

2. L’absence d’un instrument permettant un vote du Parlement sur nos engagements européens.

3. L’insuffisance portée du contrôle du Conseil constitutionnel sur les lois de finances.

À partir de cette analyse le rapport Camdessus préconise d’introduire dans la Constitution et au niveau des lois organiques les changements nécessaires pour que le Parlement puisse adopter un instrument nouveau : « la loi cadre de programmation des finances publiques » (LCPFP). Ce texte aurait alors la primauté sur les lois annuelles de finances ainsi que sur les LFSS (loi de financement de la sécurité sociale).

Cette démarche vise donc à introduire des contraintes juridiques nouvelles et pour se faire, elle encadre l’activité du Parlement. Elle s’inscrit dans la prise de conscience générale de l’état alarmant des finances publiques déjà souligné dans de nombreux rapports : Cour des Comptes, « Pébereau » (2006 : « Rompre avec la facilité de la dette publique »), « Cotis – Champsaur » (2010 : « Rapport sur la situation des finances publiques »).

Que propose le gouvernement ?

En juillet 2011 le gouvernement a fait accepter par l’Assemblée nationale et le Sénat le projet de loi constitutionnelle relatif à l’équilibre des finances publiques. Ce texte a pour objectif : « d’encadrer la trajectoire budgétaire (laquelle s’appliquerait au budget de l’État, à celui de la sécurité sociale et très probablement aux collectivités locales) avec des planchers de recettes et des plafonds de dépenses » qui seraient fixés annuellement : l’objectif serait d’atteindre l’équilibre en trois ans.

Concernant les collectivités locales, le 10 février 2012 le chef de l’État a tenu une réunion avec les présidents des grandes associations d’élus locaux pour les convaincre de « l’indispensable et nécessaire contribution à l’effort de redressement budgétaire de la France ».

Dans une lettre du 26 juillet 2011 aux parlementaires, le président de la République, insiste pour que ceux-ci se « rassemblent au-delà des intérêts partisans » car, pour qu’une modification de la Constitution aille à son terme il faut qu’elle réunisse une majorité des trois cinquième du Parlement réuni en congrès : or cette majorité n’existe pas aujourd’hui.

Cette « règle d’or » n’est-elle pas déjà décrédibilisée ?

Observons d’abord que la fin de la mandature parlementaire actuelle, close le 6 mars 2012, et le début de la campagne présidentielle ne constituent pas une période favorable à l’inscription dans le marbre constitutionnel de règles engageant l’avenir. Observons ensuite que les États et les économistes sont loin d’être unanimes sur la portée de ce que pourraient être les contraintes et les règles qui découleraient de cette règle d’or ! Le flou règne d’ailleurs sur la définition et la composition du « déficit structurel ».

Au-delà, de telles règles n’ont jusqu’à présent été adoptées que par deux pays européens : l’Allemagne (la règle adoptée prévoit dans ce pays que le déficit de l’État devrait être limité à 0,35% du PIB à partir de 2016) et l’Espagne. En Autriche, il n’y a pas eu de majorité suffisante pour l’adopter.

Le couple franco-allemand - et particulièrement l’Allemagne - veut imposer cette règle par un biais, le projet de traité adopté lors du Conseil européen des 1er et 2 mars 2012. Curieux cheminement surtout lorsque l’on sait que l’Allemagne et la France ont été les premiers pays de la zone euro à s’affranchir en 2003 des règles déjà prévues par le traité de Maastricht (1992). Le président français sachant qu’il ne peut pas faire adopter cette règle actuellement en a reporté l’examen après l’élection présidentielle de mai 2012.

Un projet de traité avec de nombreux doutes

La « règle d’or » revient dans le projet de traité nommé : « Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire » (TSCG). Il a été finalisé lors du Conseil européen début mars. Maintenant va venir le temps incertain de la ratification, soit par voie parlementaire soit par voie référendaire (l’Irlande a déjà annoncé qu’elle procéderait par référendum), dans chacun des 25 pays sur 27, le Royaume -Uni et la République Tchèque sont restés à l’écart.

Comme ce n’est pas un traité de l’Union européenne mais intergouvernemental, il entrera en vigueur pour ce qui est de la zone euro dès que 12 des 17 pays de la zone l’auront adopté.
Pour ce qui est de la France, avant la ratification verrons-nous une renégociation comme l’a proposé François Hollande en cas de succès à l’élection présidentielle ?

Bref, le processus final imposé par l’Allemagne comporte donc, à ce stade, de nombreuses incertitudes.

La règle d’or accroît le doute sur le projet européen

Conclusion (provisoire) ! Cette règle d’or pose un véritable problème de crédibilité politique. Le sommet de mars tout juste terminé et l’encre du projet de traité à peine sèche, on apprend que les Pays-Bas - pays faisant partie du groupe des rigoristes - ne pourront vraisemblablement pas atteindre les objectifs communiqués pour 2013 !

Tandis que l’Espagne fait savoir plus clairement encore qu’elle n’atteindra pas l’objectif de 4,4% de déficit en 2012 et qu’elle serait vraisemblablement à 5,8%. On ne peut pas mieux démontrer les double-discours et le manque de réalisme en cette période de « crise systémique » de ce projet de traité. Plus fondamentalement, il s’agit de savoir si le chemin juridique contraignant emprunté est la bonne voie pour réduire les déficits publics.

Ce projet focalisé sur la rigueur doit toujours être complété par un volet « croissance » qui se cherche encore. Il semble bien établi maintenant que la réponse proposée ne soit pas adaptée aux enjeux économiques et de société, qu’elle ne fasse qu’accroître la distance entre les citoyens, la politique, et qu’elle contribue finalement à accroître le doute sur le projet européen : un vrai gâchis !

Jean-Pierre Moussy

La position critique de la CES sur le nouveau traité

La CES est très critique sur ce traité. « Le processus de négociation a ignoré le contrôle démocratique qui devrait normalement caractériser toute réforme de l’Union, notamment en n’impliquant pas pleinement le Parlement européen. (…)

Les dirigeants européens ont tort de croire qu’un nouveau traité restaurera la croissance et résoudra la crise de la dette souveraine sans le renforcement de la démocratie au niveau européen et national – ni sans nouveaux engagements spécifiques sur les euro-obligations et la taxe sur les transactions financières ». (…)

« Le nouveau traité ne fait que stipuler la même chose : l’austérité et la discipline budgétaire (…) cela engendrera une pression à la baisse sur les salaires et les conditions de travail »

Source : Extraits de la déclaration de la CES adoptée le 25 janvier 2012.

En savoir plus :

Note de la « fondation Notre Europe » de février 2012 : « le making-of » d’un nouveau traité : six étapes de négociations politiques » (Valentin Kreilinger). Disponible sur www.notre-europe.eu